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汉代政府组织

皇室与政府

严格说来,要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。

主要指的是中央与地方的关系。 秦以前主要是诸侯分封,各国各自为政, 书不同文,车不同轨,也不使用同样的历法, 更不用说税收、官员委派等政治经济制度了。

秦一统后,地方以郡县分治,由中央统一管理, 全国基本有统一的经济、政治制度。 故此时才算有统一政府。

秦代只是汉代之开始,汉代大体是秦代之延续。 所以秦代暂亦不讲,而只讲汉代。

我们要看政府的组织,最重要的是看政府的职权分配。 在此方面,我亦只是想提出两点来加以申说。 第一是皇室与政府之职权划分, 第二是中央与地方的职权划分。

皇帝是国家的元首

皇位是世袭的——父亲传给儿子。

中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。

希腊一国只一城市规模,人众才几万,其领袖自可由市民选举。 罗马开始也只是一城市,后来向外征服,形成帝国。 但其中央核心,还是希腊城邦型的。

中国秦汉时,国土便已和现在差不多,户口亦至少在几千万以上。 且中国是一个农业国,人众分散在全国几千万个农村。 民选是不可能的事。 皇位世袭,也是一稳定可行之法。

但从秦汉以后,封建制度早已推翻。 单只皇室一家是世袭的,除却皇帝可以把皇位传给他儿子以外, 政府里便没有第二个职位,第二个家庭,可以照样承袭。

郡太守与县令的职位都不是可世袭的。

宰相是政府的领袖

皇室是不是即算政府?若把皇室和政府划开,这两边的职权又怎样分?

皇帝是国家的唯一领袖,而实际政权则不在皇室而在政府。 代表政府的是宰相,负政治上一切实际的责任。

拿历史大趋势来看,可说中国人一向意见, 皇室和政府是应该分开的,而且也确实在依照此原则而演进。

皇帝与宰相职权划分

前五尚都只管皇帝私人的衣服起食饮居。 只有尚书是管文书的。汉代开始的尚书,其职权地位本不高,后来才愈弄愈大。

皇帝秘书处

朝廷一切官吏任免升降,都要经宰相的秘书处。

宰相秘书处

中央政府的组织

三公

丞相管行政,是文官首长; 太尉管军事,是武官首长; 御史大夫管监察,辅助丞相来监察一切政治设施。 它是副丞相。

按照汉代习惯,…,须做了御史大夫,才得升任为丞相。 太尉虽与丞相尊位相等,实际除却军事外,不预闻其他政事。 因此当时最高行政长官实在是丞相。

“丞”与“相”均是“副”的意思,即皇帝的副官。

皇帝实际上不能管理一切事,所以由宰相来代理,皇帝可以不负责任。

封建时代,贵族家庭最重要事在祭祀。 “宰”,指祭祀宰杀牲牛。

象征这一意义,当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿的都称宰。

到了秦汉统一,化家为国,皇帝家的宰也就成了国家的政治领袖。

三公

宰相既要管政府事,又要管皇帝家事,忙不过来,

于是在御史大夫,即副丞相之下, 设有一个御史中丞,他便是御史大夫的副。

御史中丞住在皇宫,皇室一切事均由御史中丞管。 御史中丞属于御史大夫,御史大夫又隶属于宰相, 如此实则皇室一切事仍得由宰相管。

那时,皇帝有什么事,交待御史中丞, 御史中丞报告御史大夫,御史大夫再转报宰相。 宰相有什么事,也照这个手续,由御史大夫转中丞, 再转入内廷,这是当时皇帝与政府关系之大概。

九卿

九卿统属于宰相,其官位都是二千石,又称中二千石。 以示区别于郡太守地方行政首长之亦是二千石。

年俸二千石谷的官称二千石,是当时最大的官。

九卿

大司农管的是政府经济,少府管的是皇室经济。 大司农的收入支销国家公费,少府收入充当皇室私用。 皇室不能用大司农的钱。 所以我们说当时皇室和政府在法理上是鲜明划分的。

当时全国田赋收入是大宗,由大司农管。 工商业的税收,譬如海边的盐,山里的矿,原来收入很少,由少府管。

汉代地方政府

汉代地方政府分郡、县两级。 大体上汉代有一百多个郡,一个郡管十个到二十个县。 大概汉代的县数在一千一百到一千四百之间。

中国历史上讲到地方行政,一向推崇汉朝, 所谓两汉吏治,永为后世称美

郡长官称太守,地位和九卿平等,也是二千石。

郡太守调到中央可以做九卿,再进一级就可当三公, 九卿放出来也做郡太守。

汉代官级分得少,升转极灵活,这又是汉制和后来极大的不同。

中央与地方之关系

每郡每年要向中央上计簿,计簿就是各项统计表册,也就是地方的行政成绩。

中央特派专员到地方来调查的叫刺史。

全国分为十三个调查区,每一区派一个刺史, 平均一个刺史的调查区域,不会超过九个郡。 他的调查项目也有限制,政府规定根据六条考察,六条以外,也就不多管。

地方实际行政责任,是由太守负责的。 太守官俸二千石,而刺史只是俸给六百石的小官。

刺史上属于御史丞。 皇宫里还有十五个侍御史,专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情。 刺史与侍御史的意见都报告到御史大夫,御史大夫再报给宰相。

监察体系

汉代选举制度

古代封建世袭,天子之子为天子,公之子为公, 卿之子为卿,大夫之子为大夫,做官人有一定的血统, 不存在选举的问题。

秦汉时便已废弃封建世袭制度,故需要一套制度来决定何人做官。

郎吏辟用

选举

三公、九卿、郡太守、县令,由皇帝通过中央政府任命。 其他官员则由长官自己任命。 譬如宰相下面的十三曹,便由宰相自己辟用。

乡举里选

大体分三种。

无定期的

如老皇帝死了,新皇帝即位,往往下诏希望各地选举人才到中央。 如大荒年,大水灾,或是大瘟疫,也下诏希望地方推举贤人。

此种选举出来的多半称为贤良。 贤良到中央需要对策,政府从中挑选任用。

特殊选举

如政府需要派人出使绝域,便下诏征求。 又如军队要用军事人才,或如黄河决口,需要晓习治水的人。

可推举,亦可自荐。

选举孝廉

汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏,但地方政府有时不太在意,应选人也不踊跃。 武帝曾下令公议,不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。 此后便无形中成了一种有定期的选举,每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。

汉代经济制度

汉代兵役制度